Codeterminare senza controllare. La via futura delle assemblee elettive regionali

La forma di governo regionale è stato tema non poco dibattuto in dottrina, così come lo è stata la positivizzazione della locuzione all’interno dell’art. 123, c. 1, Cost. (modificato dalla l. cost. 1/1999). Da categoria dottrinale a categoria di diritto positivo, la forma di governo regionale ha trovato svolgimento nelle previsioni costituzionali e negli statuti regionali (attualmente dodici), entrati in vigore successivamente alla riforma costituzionale.
L’esame sistematico delle disposizioni statutarie delle regioni ordinarie in materia di forma di governo, sia per il profilo statico-strutturale che per quello dinamico-funzionale, rivela che gli statuti, salvo aver mutuato l’innovazione costituzionale dell’elezione diretta del Presidente della regione (con il conseguente operare dell’ormai “conaolidato” simul/simul), non hanno introdotto significative novità sul piano dei poteri spettanti ad esecutivo e legislativo. In particolare, l’opzione “strutturale” per l’elezione diretta, non sembra aver trovato la “quadratura del cerchio” sul piano funzionale, attraverso una più netta separazione delle funzioni tra esecutivo e legislativo, in una logica di direzione delle scelte di indirizzo politico-amministrativo da parte del primo e di rafforzamento della funzione di controllo da parte del secondo (sul primo). Tutt’altro, gli articoli degli statuti ordinari che elencano (prolissamente) le funzioni del consiglio regionale sembrano voler conservare – analogamente a quanto avveniva prima della riforma – un regime di “co-determinazione” dell’indirizzo politico tra esecutivo e legislativo. Non a caso, il consiglio mantiene la competenza sugli atti attraverso cui si articolano le principali scelte di indirizzo politico-amministrativo. Al di là delle leggi e della manovra di bilancio, approva gli atti di pianificazione e programmazione generale, intersettoriale e settoriale e conserva una certa competenza in materia di nomine oltre che nell’adozione dei regolamenti regionali.
Ecco perché se tale e tanto è il potere di intervento dei consigli, si è avvertita l’esigenza di verificarlo nella prassi, per capire se queste competenze formali si traducono in una effettiva partecipazione alla determinazione dell’indirizzo politico-amministrativo o celano, piuttosto, una supina accettazione delle proposte giuntali.
I dati che emergono dal Rapporto annuale sulla legislazione pubblicato dall’Osservatorio sulla legislazione della Camera dei Deputati, nonché dai Rapporti annuali elaborati da alcune regioni, e dalla documentazione fornita da alcune segreterie regionali, non sono affatto sconfortanti. Non lo sono per la legislazione, non essendo trascurabili le leggi di iniziativa consiliare o mista, così come gli emendamenti apportati ai progetti di legge di iniziativa giuntale. Non lo sono neppure per gli atti di programmazione e pianificazione che, come dimostrano i dati offerti dal Rapporto annuale sulla legislazione dell’Osservatorio della Camera di Deputati, costituiscono la categoria di atti amministrativi quantitativamente e qualitativamente più significativa. Con un distinguo riguardo a quest’ultima tipologia di atti: i consigli, infatti, approfondiscono, dibattono e modificano i piani e programmi di maggiore portata, relativi alle fondamentali scelte di indirizzo in materia di sanità, servizi socio-assistenziali, territorio e ambiente, sviluppo produttivo; mentre si limitano alla mera presa d’atto dei piani e programmi annuali che danno esecuzione a piani e programmi pluriennali già in precedenza approvati, dei piani e programmi di enti ed istituti pubblici, dei piani e programmi dal contenuto strettamente tecnico-specialistico, dei piani e programmi relativi a singoli e spe